Dopo il precedente articolo “Perché le Città metropolitane sono necessarie”, pubblicato da Newz.it giovedì 30 luglio 2009, ospitiamo volentieri un nuovo contributo di Vittorio Ferri, Professore a contratto di “Programmazione economica del territorio” presso l’Università di Milano Bicocca ed autore del volume “Governare le Città metropolitane”, Carocci editore, Roma 2009.
(EC)
Temi, problemi e istituzioni per il governo delle aree metropolitane
di Vittorio Ferri
La necessità di attribuire dei poteri specifici alle istituzioni per il governo delle aree metropolitane, è sempre entrata in conflitto con l’ordinamento esistente dei governi locali in quanto implicano un riassetto dei poteri. La diversità delle formule istituzionali utilizzate nei diversi paesi dipende, oltreché dai singoli ordinamenti, dal tipo di problema che si intende trattare (ad esempio, la fornitura di servizi pubblici o la pianificazione territoriale), ed evidenzia il fatto che le istituzioni per il governo delle aree metropolitane non sono realizzabili con strumenti uniformi e rigidi, ma differenziati e flessibili.
Le aree metropolitane presentano significativi problemi, generali e specifici, di governo testimoniati dalle diverse soluzioni istituzionali adottate:
– l’annessione dei comuni contermini da parte di quello capoluogo;
– il governo metropolitano eletto dai cittadini (le Città metropolitane)
– il governo metropolitano non direttamente elettivo, costituito su base volontaria da parte dei comuni, ma incentivato con il trasferimento di funzioni e di consistenti risorse fiscali e finanziarie da parte dello Stato (ad esempio le comunità urbane francesi);
– le Conferenze metropolitane formate da comuni e province (ad esempio Bologna);
– le agenzie funzionali a dimensione metropolitana;
– le associazioni formate da diversi soggetti pubblici e privati per promuovere azioni, politiche e progetti a dimensione metropolitana.
Tra i problemi generali ricordiamo brevemente l’efficienza produttiva, l’equità distributiva e le relazioni intergovernative. I primi due sono riconducibili a un problema di dimensioni adeguate, ma anche di giustizia locale e di pianificazione intesa come giustizia distributiva, mentre il terzo, fa riferimento a interessi pubblici differenziati, ai conflitti tra livelli di governo ed enti funzionali che esercitano solo parti di competenze e funzioni. Tra i problemi specifici, comuni a tutte le forme istituzionali, i seguenti meritano un approfondimento.
La cooperazione
Anche se potrebbe non essere considerato particolarmente significativo il fatto che istituzioni pubbliche cooperino nel trattamento di problemi pubblici, in pratica la loro cooperazione risulta difficoltosa, in particolare nelle are metropolitane.
Le motivazioni della cooperazione sono spesso riconducibili, almeno inizialmente, a situazioni di necessità più che a scelte strategiche, in quanto esistono esigenze precise di trovare soluzioni a problemi percepiti come pubblici e meglio trattabili a dimensione metropolitana. A partire dal trattamento di queste situazioni, il comportamento cooperativo, può via via intensificarsi nel riconoscimento reciproco dei giocatori che partecipano a giochi ripetuti. Possiamo riconoscere nella cooperazione istituzionale due fasi distinte:
– la prima riguarda il fare insieme all’interno di un processo aggregativo;
– la seconda riguarda il pensare e sentire insieme all’interno di un processo integrativo.
Con riferimento al governo metropolitano, nella prima fase prevale la logica funzionale propria delle forme di cooperazione intercomunale. Nella seconda fase prevale una logica di legittimazione, che richiede la presenza di forme di rappresentanza politica. Non va dimenticato però che, le forme di cooperazione intercomunale più integrate, devono essere sostenute da un offerta di formule istituzionali, da trasferimenti finanziari e di risorse fiscali messe a disposizione da parte del governo centrale.
L’interesse metropolitano
Di fronte al fatto che esistono problemi di diversa dimensione e interessi divergenti trattabili a scale differenti, per ragioni di efficienza e per evitare che tutti si occupino di tutto, è rilevante definire a quale livello di governo attribuire quali responsabilità. In questo senso, l’individuazione di un insieme di problemi da delegare ad un’istituzione per il governo dell’area metropolitana, può risultare facilitata dall’individuazione dell’ interesse metropolitano. Quest’ultimo può essere inteso come una parte dell’interesse pubblico, un insieme di problemi e funzioni che appartengono congiuntamente ai diversi governi esistenti nell’area metropolitana e per questo meritevole di riassegnazione al governo metropolitano, con reciproco vantaggio per tutti gli attori istituzionali coinvolti.
Dal punto di vista economico l’interesse metropolitano può essere individuato attraverso criteri di assegnazione della responsabilità dei servizi locali a livello municipale o metropolitano che possono fare riferimento a: presenza o assenza di economie di scala; internalizzazione dei costi o dei benefici; prossimità tra ente erogatore del servizio e utenti; maggiore o minore omogeneità nelle preferenze dei consumatori; presenza di eventuali economie di funzione.
L’individuazione dell’interesse metropolitano risulta rilevante su più fronti: quello dell’interdipendenza dei processi decisionali e quello della semplificazione e razionalizzazione dei compiti tra i governi locali.
Le interdipendenze fiscali
Le aree urbane e metropolitane, sono il luogo privilegiato di scambio e di circolazione di beni e servizi, prodotti, informazioni, capitali e popolazioni. In esse i confini comunali non costituiscono frontiere, ma semplici delimitazioni amministrative permeabili agli scambi e alle migrazioni.
Per contro, i poteri di bilancio di cui dispongono i governi locali, producono delle discontinuità territoriali (ad esempio in termini di regolazione dell’uso del suolo), di pressione fiscale e di servizi resi, suscettibili di condizionare le scelte di localizzazione degli abitanti e delle attività economiche. La mobilità spaziale delle imprese e degli individui condiziona la distribuzione territoriale dei degli insediamenti e dello sviluppo economico e la mancata corrispondenza tra territori e istituzioni determina fenomeni di concorrenza territoriale e fiscale tra i comuni, in quanto tutti cercano di attrarre basi imponibili immobiliari.
Le interdipendenze descritte rendono obsoleti i confini amministrativi dei comuni e rendono necessarie forme di governo a dimensione metropolitana per ridurre il ricorso a forme di compensazione finanziaria orizzontale e verticale e di perequazione territoriale.
Le interazioni tra comune centrale e comuni di corona
Un problema tradizionale delle aree metropolitane è costituito dall’esistenza di comuni con dimensioni squilibrate e inadeguate, troppo grandi per “le piccole cose” e troppo piccoli per le “grandi cose”. La differenza di taglia tra comuni influenza l’interazione e le scelte di cooperazione o di concorrenza tra comune centrale e comuni periferici, entrambi alla ricerca di funzioni e attività pregiate, ma dotati di costi amministrativi, risorse e capacità molto diverse.
La maggior parte dei problemi dei comuni, dai quali derivano interdipendenze, effetti negativi ed esternalità, è a dimensione metropolitana (ad esempio i trasporti, l’inquinamento, la localizzazione delle grandi trasformazioni immobiliari, commerciali e infrastrutturali).
Questa situazione, classica per le aree metropolitane, da un lato di sfruttamento del comune centrale e dall’altro lato di sottodotazione dei servizi dei comuni periferici, è determinata dal fatto che ai flussi di popolazioni e di esternalità sono associati spostamenti di risorse fiscali. Tali fenomeni di sfruttamento, di sottodotazione, di diversa disponibilità di risorse (suolo, popolazione, reddito procapite, capacità di spesa ecc.,) di accessibilità infrastrutturale e di attrattività, possono essere trattati con trasferimenti finanziari compensativi da parte di altri livelli di governo. Tuttavia, l’insufficienza di queste misure di carattere finanziario giustifica la costituzione di un governo metropolitano che, applicando l’equivalenza fiscale, assicuri l’offerta di servizi specializzati facendo tendenzialmente coincidere la giurisdizione politico-amministrativa, che assicura il finanziamento, con l’area che ottiene il beneficio dei servizi.
La gestione dei servizi a rete
All’interno dei processi di crescita e di riorganizzazione del settore dei servizi a rete (la raccolta, distribuzione e depurazione delle acque per diversi usi, la raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, i trasporti pubblici locali, i servizi di distribuzione dell’energia elettrica e del gas), le aree metropolitane assumono una specifica rilevanza, perché, essendo caratterizzate da flussi di pendolarismo, alta densità abitativa e da una forte domanda di servizi, la gestione di tali servizi risulta dal punto di vista economico particolarmente vantaggiosa.
Le trasformazioni in atto nella gestione dei servizi a rete (si pensi alla dimensione multi regionale o internazionale di molte società), pongono interrogativi circa il ruolo dei governi locali nei servizi pubblici locali (la programmazione, la fissazione degli standard di qualità e cosi via) e sulla trasformazione da comune governo, ad azienda, a holding. Inoltre, la gestione dei servizi a rete può essere vista come un caso di extraterritorialità nel senso che, tale attività, risulta spesso delocalizzata e gestita da attori esterni ai territori che ricevono le loro decisioni.
Rispetto a queste esigenze, il governo metropolitano può costituire un interlocutore unico e più forte, in quanto è dotato di conoscenza e capacità tecniche maggiori rispetto ai singoli comuni.
Ebbene, di fronte a questi temi e problemi, generali e specifici, propri del governo delle aree metropolitane, presentati qui in modo sommario, tra le diverse soluzioni istituzionali utilizzabili, quella della Città metropolitana è preferibile perché dotata di competenze e autonomia finanziaria e fiscale e in grado realizzare una vera semplificazione delle relazioni intergovernative associata alla responsabilizzazione verso i cittadini elettori.
(Rubrica a cura del Prof. Enrico Costa, ecosta@unirc.it)