Nicola Tucci, Dottore di Ricerca in “Pianificazione Territoriale” presso il DSAT (Dipartimento “Scienze ambientali e territoriali”), con questo suo stimolante contributo introduce nel dibattito attivato dalla rubrica “Urbanistica e Città Metropolitana” il tema del rapporto fra pianificazione e valutazione come utile strumento sia per passare dalla legge istitutiva al concreto e corretto avvio dell’ipotesi di Reggio Città Metropolitana, sia per concorrere alla sua stessa delimitazione.
(E.C.)
La Valutazione Strategica nella pianificazione integrata della Città Metropolitana
di Nicola Tucci
L’istituzione della Città Metropolitana di Reggio Calabria rappresenta una realtà legislativa, sancita il 12 marzo 2009 attraverso l’approvazione di un emendamento al Decreto Legge sul Federalismo Fiscale. Reggio Calabria pertanto si aggiunge alle altre 15 Città Metropolitane, già presenti con la riforma del Titolo V della Costituzione avvenuto con la modifica dell’Ordinamento della Repubblica del 2001.
Tuttavia oltre ad essere realtà legislativa “Reggio Città Metropolitana”, come le altre città metropolitane, rappresenta una sfida territoriale a diversi livelli e per gli urbanisti costituisce un’inedita tematica. Tematica densa di contenuti che fin da subito a suscitato sia a livello provinciale che regionale un vivace dibattito scientifico, piattaforma necessaria per le scelte strategiche ed operative che dovranno informare il governo del territorio metropolitano.
Se tematica inedita, la Città Metropolitana, è per la pianificazione territoriale ancor di più lo è per gli aspetti di Valutazione Ambientale Strategica. Infatti rappresenta una sfida di alto valore scientifico, poiché forse per la prima volta la VAS potrà esprimere il suo ruolo di supporto alle decisioni per perseguire uno sviluppo sostenibile e non solo quella di freno agli impatti ambientali, sociali ed economici negativi.
La necessità di attuare una Valutazione Ambientale dei Piani Territoriale ed Urbanistici è ormai chiara e già da tempo gli ordinamenti legislativi, dal livello comunitario a quello regionale, ne prevedono la redazione. Inoltre la primaria esigenza è rappresentata dal fatto che la Valutazione Ambientale abbia inizio contestualmente alla redazione del piano o programma e prosegua parallelamente al suo intero sviluppo, in modo che l’influenza sia continua e costante.
Nel lungo dibattito scientifico che ha accompagnato la maturazione dello strumento, l’interpretazione circa il significato della VAS ha ondeggiato a lungo tra due diverse posizioni. Una prima interpretazione, di più diretta derivazione dalla Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA), era intesa a sottoporre piani e programmi ad un procedimento di valutazione del tutto analogo alla VIA. La seconda interpretazione considerava l’intero processo di VAS come elemento costitutivo della elaborazione di piano e programmi orientati alla sostenibilità ambientale, antecedente alla loro adozione e approvazione. Nel secondo approccio, denominato “Top-Down”, i principi teorizzati dalla Valutazione Ambientale identificano, nella formulazione delle politiche e dei piani, i bisogni e le opzioni di evoluzione, valutati in un contesto di sviluppo sostenibile. Ciò tende a favorire l’integrazione tra le procedure di VAS e pianificazione territoriale, come ha raccomandato la conferenza IAIA (Associazione Internazionale di Valutazione d’Impatto).
L’applicazione della VAS all’idea di Città Metropolitana di Reggio Calabria rappresenta un caso ideale poiché l’integrazione, come appena detto, perseguita sia dalla ricerca scientifica che dalla normativa può sostanziarsi non solo prima dell’avvio del piano ma nella scelta della dimensione spaziale su cui attuare lo strumento di governo e ricercare lo strumento più adatto a tale controllo territoriale.
Infatti attualmente ci si trova di fronte alcune domande che presuppongono delle scelte strategiche le quali influenzeranno profondamente il territorio, inteso nella sua globalità di caratteri fisici e caratteri relazionali. La prima tra tutte che si pone è quella della dimensione della Città Metropolitana, poiché Reggio Calabria non ha un potere di attrazione verso il proprio “intorno” paragonabile a quello di Milano, Roma, Bologna, ecc. è più faticoso rintracciare quelle peculiarità metropolitane; perciò mentre per altre situazione, come quelle citate, l’istituzione della Città Metropolitana sancisce un dato di fatto per Reggio bisogna crearne le giuste ed ottimali condizioni.
Le ipotesi dimensionali sono diverse, ognuna di queste analizzabile, e per la quale è possibile attraverso una valutazione preventiva fornire al processo di pianificazione una lettura del “futuro” prossimo e anteriore del territorio o meglio offrire un ventaglio di opzioni direzionali a cui il territorio potrebbe essere soggetto. Tanto sarà precisa e particolareggiata la definizione dello “scenario di partenza” tanto saranno attendibili gli “scenari di futuro”, in cui vengono rappresentati gli interventi e le azioni che si svolgeranno. La simulazione, consente di passare dallo scenario alla performance, coinvolge complesse problematiche di modellazione del territorio e dell’ambiente nelle sue diverse componenti.
La prima dimensione potrebbe essere la sola città di Reggio Calabria, che si staccherebbe dal resto della provincia reggina e creerebbe un sesto interlocutore verso la Regione, oltre le cinque provincie già esistenti, capace di attrarre risorse economiche, finanziarie ed umane. Tale opzione non comporterebbe notevoli cambiamenti nel perseguimento dello sviluppo sostenibile del territorio e prefigurerebbe uno scenario del tutto all’interno dei parametri di sostenibilità. Tuttavia questa delimitazione potrebbe non essere portatrice di quelle evoluzioni auspicate di crescita culturale, sociale ed economica e trasformare la Città Metropolitana nel volano non solo per l’area reggina ma per l’intero panorama calabrese.
La seconda opzione potrebbe essere un’aggregazione al comune di Reggio Calabria di altri comuni limitrofi, primo tra tutti Villa San Giovanni. Tale scelta comporterà, sicuramente, un’iniziale difficoltà nei processi di integrazione ma che sarebbe capace di trovare nel medio-lungo periodo una progressiva razionalizzazione dei flussi e dei servizi che potrebbe tradursi in un’ottimizzazione ed a una positiva ricaduta sociale ed economica con accettabili carichi ambientali. Sicuramente questa delimitazione proponendo una maggiore massa critica può iniziare a pensare di porsi come punto di riferimento nel panorama regionale.
Una terza opzione sarebbe l’intera aggregazione di tutti i comuni facenti parti dell’attuale provincia reggina all’interno della Città Metropolitana. Tale scelta potrebbe non apportare alcuna modifica al territorio, lasciando inalterati i punti di forza e di debolezza già espressi.
Un opzione diversa potrebbe essere la creazione non tanto quella della Città Metropolitana ma quella di un’Area Metropolitana dello Stretto, in cui il sistema Reggio-Messina-Villa S.Giovanni potrebbe trovare il suo naturale sviluppo. Infatti questo sistema presenta alcuni caratteri di collegamento e di unità, grazie allo scambio dei flussi commerciali, economici e culturali. Tale delimitazione potrebbe sicuramente rappresentare una piattaforma di riferimento innanzitutto interregionale e poi a valenza nazionale. La dimensione, non solo di mera superficie ma anche di abitanti e pertanto di utenze, sarebbe tale da permettere il necessario scatto qualitativo e determinare un’entità di primaria importanza. Naturalmente i carichi ambientali sarebbero notevoli, non sempre bilanciati da adeguate ricadute socio-economiche, pertanto questa delimitazione comporterebbe un notevole impegno nella mitigazione degli impatti e un attento controllo/monitoraggio delle azioni.
Ulteriore opzione, nella direzione dell’Area dello Stretto, potrebbe essere l’aggregazione al sistema Reggio-Messina-Villa S.Giovanni di comuni limitrofi, sia sulla sponda calabrese che su quella siciliana. Tale scelta porterebbe a notevoli difficoltà di integrazione e di razionalizzazione dei sistemi con carichi ambientali rilevanti non mitigati dagli aspetti sociali ed economici, tuttavia tale delimitazione potrebbe trasportare l’organismo metropolitano oltre il panorama nazionale e proiettarsi verso il bacino mediterraneo quale punto centrale di snodo. Ciò potrebbe comportare la sostenibilità non solo dei carichi dei flussi endogeni ma anche quelli esogeni (trascurabili nelle opzioni precedenti in rapporto a quelli endogeni). Pertanto se da un lato questa estensione porterebbe ad una dimensione internazionale dall’altro potrebbe tradursi in una insostenibilità territoriale.
La Valutazione Ambientale pertanto creando questi scenari preventivi, può e deve determinare una lettura critica delle trasformazioni che andrebbero a configurare il territorio indagandone i modi e le modalità e ponendo l’accento anche su quale strumento di governo sia il può adatto a gestire tali trasformazioni. Sicuramente, già chiaro in questa fase embrionale, il processo pianificatorio, inscindibile da quello valutativo, dovrà essere partecipato; infatti il comun denominatore scaturito nelle valutazioni delle diverse opzioni è la necessità della creazione di un’identità (identità metropolitana direi), attraverso cui perseguire strategie/obiettivi/azioni comuni.
Il processo di partecipazione potrebbe determinare la sua concretizzazione in uno strumento di gestione del territorio in grado di porre al centro le interazioni tra i diversi soggetti, di porre in comunicazione i diversi livelli della società civile, nel perseguire un sistema di obiettivi condivisi. Uno strumento che riesce ad estendere lo sguardo alle questioni ambientali e sociali, che chiedono un livello di coinvolgimento e di condivisione non solo riconducibili agli aspetti procedurali e tecnici delle pratiche istituzionali. Uno strumento capace di dare risposte alle domande sociali emergenti senza per questo delegittimare la funzione regolatrice dei piani urbanistici. Pur non occupandosi direttamente di regolazione degli usi del suolo e delle trasformazioni fisiche, il Piano Strategico interagisce comunque con l’efficacia delle previsioni urbanistiche e si basa sull’iterazione e la partecipazione dei soggetti potenzialmente coinvolti nell’attuazione. Il piano strategico, pertanto, tende ad elaborare un’immagine condivisa e a formulare le ipotesi di trasformazione, ma soprattutto esprime un bisogno di identità e sviluppa un’idea di comunità divenendo un patto tra attori pubblici e privati. In quest’ottica la creazione di una rinnovata identità urbana, reale o illusoria, è frutto di un accordo tra una rete di attori in grado di attribuire lo stato di realtà ad un’idea o meglio ad un’immagine di città sviluppando una forte interrelazione tra i diversi soggetti, cosiddetti portatori di interessi, chiamati a confrontarsi e a sottoscrivere il patto della nuova identità. Il piano perciò potrebbe organizzare attraverso un notevole sforzo collettivo per condividere e partecipare a un progetto comune, da realizzare attraverso una serie di progetti-immagine che interpretano le esigenze di trasformazione e le incanalano in una corretta gestione del territorio.
In conclusione l’approccio integrato costituito dal sistema VAS-PianoStrategico-PianoTerritoriale potrebbe determinare la giusta delimitazione su cui puntare, non provocando danni territoriali da cui sarebbe difficile uscire, creare l’adeguata identità al fine di concorrere verso obiettivi condivisi e determinare il corretto governo del territorio attraverso uno strumento applicativo delle visoni e delle immagini partecipate.